论作为“半部”中央与地方关系法的《民族区域自治法》
——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构
郑毅[1]
摘要：作为我国民族区域自治制度的基本法，《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色，实则力有不逮，充其量只发挥了“半部法”的效用。而宪法、立法法、地方组织法、国务院若干规定、自治条例等相关法律规范作为重要补强，同样在对中央与民族自治地方关系的规制上各自面临困境和局限。应以宪法的深入实施为逻辑前提，以法律解释的加强为重要路径，以法律规范的修改为努力方向，以自治区自治条例的出台为改革抓手，以《中央与地方关系法》的制定为远景目标，最终实现中央与民族自治地方关系的法制建构目标。
关键词：《民族区域自治法》半部法 中央与民族自治地方关系 法制 建构
引言：中国央地关系的一体多元格局
中国虽然是个“单一制”国家，[2]但是在央地关系的类型上却呈现多元化特征，这是由我国地方类型的多元化所决定的：一是一般地方，即所谓的省（市）-市-区（县、旗）-乡（民族乡、镇），依据在于《宪法》第30条；二是民族自治地方，即所谓的自治区-自治州-自治县，依据在于《宪法》第4条第三款和第30条；三是特别行政区，即香港和澳门，依据在于《宪法》第31条。除此外可预见的是，在海峡两岸统一之后，台湾将成为有别于特别行政区高度自治的另一种更高程度的自治地方。[3]
由此，在我国单一制国家的框架下，衍生出了四种不同类型的中央与地方关系，即中央与一般地方的关系、中央与民族自治地方的关系、中央与特别行政区的关系以及中央与台湾地区的关系。我国央地关系的一体多元格局就此形成。[4]而在前述央地关系类型中，除最后一类以外，均基本实现了法制框架的初步建构：[5]就中央与一般地方关系而言，虽无专门法规制，但却形成了以《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律为核心，以各级各类相关法律规范为补充的法制体系；就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言，则分别通过专门法律对相关问题予以框架性规制，即与前者对应的《民族区域自治法》和与后者对应的港澳基本法。[6]
《民族区域自治法》同中央与民族自治地方关系法制化间的逻辑关联是本文的核心观照。笔者的基本判断是，在中央与民族自治地方关系的语境中，传统上被视为核心规范的《民族区域自治法》充其量仅能算作“半部央地关系法”，而这一认知将成为本文框架中我国中央与民族自治地方关系法制化建设的逻辑起点。
一、《民族区域自治法》：作为调整中央与民族自治地方关系的核心规范
作为我国民族区域自治制度的“基本法”，《民族区域自治法》显然在当前法律体系中是作为中央与民族自治地方关系领域的巴赛勒斯（Basileus）首先出场的。[7]主要可从如下两个方面展开。
（一）理论基础
第一，中国的民族区域自治制度具有双重属性，即呈现为民族因素和地域因素的综合体，因此民族区域自治制度本身的一个重要面向，就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。这就可以在一定程度上解释某些立场，如关凯曾指出的：“在民族区域自治制度中，民族因素是从属的（大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数），主要的因素是区域因素，这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系，而不是国家与族群社会的关系。”[8]
