孙娟娟[1]
摘要：规制被作为重要的法律手段保障食品的数量、质量、卫生，以满足人类的消费需要。随着自然环境和社会环境的改变，以食品供应链中的生产、流通、消费等为主要内容的食品体系也处在不断变迁中。其中，一个显著的变化就是基于各类食品安全危机的教训，强化了以食品安全为规制内容、以优先保障公众健康为目的的规制。相应地，以食品安全法为核心发展起来的食品安全法制不仅需要应对食品体系自身变迁所引起的新问题，也需要回应该体系在与自然、社会这些大系统的交互中产生的新问题。对此，以系统的方式反思包括食品安全在内的各类食品问题以及相应的法制发展，有利于实现食品安全法制发展的系统性，即构建以《食品安全法》为核心、以上述系统观中所涉及的要素为法规规章配套内容的食品安全法律体系。
关键词：食品系统 食品安全 法制 系统论
一、引言
由于饮食的生活必需性，食品的采集、生产和流通从一开始就是人类活动的核心内容之一。为此，所有的社会都会通过规则的设定对这一主要的人类活动进行规制。而随着农业和食品行业的发展，这一规制也变得越来越复杂。[2]就社会规则之一的法律而言，第一，当农业依旧是食品供应的主要经济活动时，国家通过农业政策工具和法律手段对于粮食的生产、消费和流通进行干预，以保障这些环节的安全。例如，通过土地所有权和耕地保护制度确保粮食的播种面积和产量。第二，诸如食品掺假、掺杂或错误标识等食品欺诈已是由来已久的问题，对此，国家的规制也是一早跟进。例如，通过食品成分、标识信息的立法确保食品的纯净度和完整性。[3]在这方面，国家对食品质量的干预主要是基于经济考虑而不是安全保障。[4]以假冒伪劣食品为例，打击该类商品的目的主要是防止以次充好、以此充彼的食品对从业者的公平竞争和消费者的经济利益造成损害。第三，随着食品工业的发展，以规制食品安全保障消费者及公众健康为目的的食品（安全）法及其法律体系也得以迅速发展。就这一领域的立法内容而言，一是通过对产品特性的立法，减少食品中的危害性物质；二是通过对过程特性的立法，应对生产中的环境、动物福利诉求以及诸如转基因等新技术的应用；三是通过对信息特性的立法明确应当向消费者披露信息的内容与形式。[5]
在食品立法内容及形式多元化的背景下，新兴的食品安全立法在“问题导向”下形成了“先行单行法、后立综合法”[6]的立法路径。举例来说，早期欧盟的食品安全立法往往是为了应对食品供应中出现的问题，如50年代应对动物疾病的立法，60年代应对食品卫生的立法，而直到2002年出台的《通用食品法》才改变了这一问题导向的单行立法模式。[7]同样，我国《食品安全法》取代《食品卫生法》成为食品安全治理领域内的基本法也迎合了综合立法替代卫生、营养、质量等要素立法趋势。[8]而且，随着以食品行政监管为定位的部门行政法研究的深入，其不仅有助于贴近现实，发现问题并提供有助于保证食品安全的因应策略，[9]而且也丰富了有关食品安全治理的法学体系的科学架构，并可借此进一步推动这一行政领域的法律体系建设。[10]
